Ist Kolumbiens COVID-19-Tracing- und Isolationsstrategie gescheitert? Eine Analyse zeigt, warum das PRASS-System nicht wie erwartet funktionierte.

Während der härtesten Monate des COVID-19-Lockdowns entschied sich Kolumbien für eine Maßnahme, die die Wiedereröffnung der Wirtschaft ermöglichte, ohne die öffentliche Gesundheit zu gefährden: das PRASS-Programm (Testing, Tracing und selektive nachhaltige Isolation). Auf dem Papier war es eine logische Lösung. In der Praxis spiegelte es jedoch die strukturellen Mängel des Gesundheitssystems und die territoriale Ungleichheit wider, wie eine Fallstudie zeigt, die die Ergebnisse des Programms qualitativ analysierte.

Das sogenannte PRASS (Practical Social Security System) wurde Mitte 2020 mit einem ehrgeizigen Ziel gegründet: die Virusübertragungsketten zu unterbrechen, ohne die gesamte Bevölkerung einzusperren. Um dies zu erreichen, mussten Fälle identifiziert, Kontakte nachverfolgt und Infizierte zeitnah isoliert werden. Wichtige Bestandteile waren eine finanzielle Entschädigung für Menschen mit geringem Einkommen, die sich selbst isolieren mussten, sowie die Beteiligung von Krankenkassen (EPS), Berufsgenossenschaften, Krankenhäusern und lokalen Behörden.

Die Studie wurde von Forschern des Zentrums für nachhaltige Entwicklungsziele der Universität der Anden und der Abteilung für öffentliche Gesundheit der Industriellen Universität Santander geleitet. Sie ist Teil der Allianz zur Generierung von Beweisen für COVID-19, seine Reaktion und Lehren für die Zeit nach der Pandemie und zukünftige Epidemien (Ágora). Die Studie untersuchte insbesondere, wie diese Strategie tatsächlich funktionierte, und zwar anhand von Interviews mit 30 wichtigen Interessenvertretern – nationalen und regionalen Beamten, die an der Umsetzung des Programms beteiligt waren. Die Analyse ergab, dass das PRASS-Programm nicht wie erwartet anlief.

Eine 2021 veröffentlichte Studie von Julián Fernández-Niño, dem Direktor für Epidemiologie im Gesundheitsministerium während der Pandemie, und seinem Team ergab, dass das PRASS die Sterblichkeit um etwa 48 % hätte senken können, wenn es gelungen wäre, für jeden positiven Fall fünf Personen zu kontaktieren, zu identifizieren, zu isolieren und zu diagnostizieren. Tatsächlich gab es jedoch nur in 39,3 % der Fälle mindestens einen Kontakt, und weniger als 25 % erreichten das Ziel von fünf oder mehr Kontakten. Anders ausgedrückt: Die Kluft zwischen Theorie und Realität war enorm.

„Die Umsetzung des PRASS-Programms offenbarte die sozialen Komplexitäten bei der Umsetzung selektiver Isolation. Unsere Studie hat die Haupthindernisse für die Programmumsetzung aufgezeigt, aber wir müssen auch Faktoren hervorheben, die die Koordination zwischen verschiedenen Gesundheitssektoren erleichtern: national-territorial, öffentlich-privat und privat-privat. Diese Koordinierungsmechanismen sollten auch in normalen Zeiten bestehen, um im Notfall effektiver reagieren zu können“, erklärte Sandra Martínez, die leitende Forscherin der Studie.

Interviews mit den am Programm beteiligten Akteuren offenbarten mehrere Gründe für dessen schwache Leistung. Einer davon, so ihre Antworten, sei, dass eine dauerhafte Isolation für Menschen ohne gesichertes tägliches Einkommen keine realistische Option sei und ohne Berücksichtigung der sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Gegebenheiten des Landes konzipiert worden sei. „Das Programm kollidierte mit historischen Realitäten, die seine Umsetzung einschränkten“, schlussfolgerten sie nach der Analyse der Interviewantworten. Beispielsweise konnten sich viele Menschen nicht selbst isolieren, weil sie in der informellen Wirtschaft – der sogenannten „Rebusque“ (Müllsammeln) – lebten oder sich kleine Räume mit mehreren Personen teilten.

„Von nachhaltiger Isolation zu sprechen, wenn Menschen täglich rausgehen und für sich selbst sorgen müssen, wenn sie auf engstem Raum leben, wo sie sich nicht abschotten können […] Das war… würde ich sagen… ein unpraktischer und sehr unbekannter epidemiologischer Purismus. Ich denke, ein Teil des Problems bestand darin, dass die Bereiche epidemiologische Überwachung, Epidemiologie und öffentliche Gesundheit zwar gezielt reagierten, aber nur sehr wenig mit den sozialen Unterstützungsnetzwerken und der gesamten sozialen Entwicklung koordiniert wurden […] Und das war unzureichend, und wir erkannten die bestehende Ungleichheit, den Mangel an Solidarität, ein schwaches soziales Gefüge, das wir in unserem Land wirklich sehen“, antwortete der Leiter einer EPS, die an der Studie teilnahm.

Andererseits forderte der PRASS (National Health Service) die Koordination der Akteure, die in der Praxis jedoch nicht zusammenarbeiteten. Einige Gebiete konnten ihre Bemühungen dank der Führung ihrer Gouverneure koordinieren, in anderen jedoch „übernahm die Hauptabteilung die gesamte Verantwortung, und die Zuständigkeit lag beim EPS“, sagte ein befragter Abteilungsleiter des PRASS. Das fragmentierte Gesundheitssystem ohne effiziente Koordinierungsmechanismen erschwerte die Lage zusätzlich.

Ein weiteres wichtiges Ergebnis der Interviews war, dass die Teams des Programms mit zahlreichen Hindernissen konfrontiert waren. Oftmals wurden Fachkräfte des öffentlichen Gesundheitswesens auf Basis von Dienstleistungen eingestellt. Dies führte zu mangelnder Kontinuität, verzögerten Zahlungen und unzureichendem Personal, um auf die Krise zu reagieren.

Hinzu kam ein gravierendes technisches Problem: Das Segcovid-Informationssystem, das zur Erfassung von Fällen und Kontakten eingerichtet wurde, brach häufig aus. Dies führte zu Datenverlust, manueller Dokumentation und einer Überlastung des Teams. „Als das System ausfiel, fiel auch PRASS aus“, gaben mehrere Befragte zu. Darüber hinaus beeinträchtigten diese Ausfälle die Auszahlung der finanziellen Entschädigung an die Bedürftigsten, eine der Säulen des Programms.

Abschließend wiesen die Befragten auf zwei weitere Hindernisse hin. Erstens die Kontaktverfolgung, nicht nur aufgrund der großen Zahl der zu überwachenden Personen, sondern auch, weil diese oft nicht ans Telefon gingen, keine Informationen liefern wollten oder dem System schlichtweg nicht vertrauten. Zweitens die territorialen Unterschiede. In ländlichen, verstreuten oder ressourcenarmen Gebieten gestaltete sich die Umsetzung deutlich schwieriger, und einige Gemeinden verfügten nur über ein oder zwei Personen für die epidemiologische Überwachung und waren nicht in der Lage, die notwendige operative Struktur aufzubauen.

Die Forscher betonen, dass es künftig nicht mehr ausreicht, Strategien auf dem Papier zu entwerfen. Die Umsetzung eines Programms wie PRASS erfordere eine robuste epidemiologische Überwachung, eine echte Koordination zwischen den Beteiligten, funktionierende Informationssysteme und soziale Bedingungen, die eine Isolation ermöglichen, so der Bericht abschließend. Die Ziele der Nachverfolgung müssten an den Kontext angepasst werden und dürften für eine vernetzte Stadt wie Bogotá und eine ländliche Grenzgemeinde nicht identisch sein.

„PRASS war eine notwendige Strategie, um die Übertragung durch Rückverfolgung, Isolierung und Überwachung einzudämmen. Die Umsetzung erwies sich jedoch als komplexer als erwartet und erforderte die Koordination zwischen Gesundheit, Technologie, Sozialschutz, lokalen Regierungen und Risikokommunikation sowie die Datenintegration und den Aufbau von Bürgervertrauen. Die Erkenntnisse zu Governance, Interoperabilität und sozialer Legitimität werden für zukünftige Pandemiemaßnahmen von entscheidender Bedeutung sein“, so Zulma Cucunubá, Direktorin der Ágora Alliance.

Für die nächste Epidemie in Kolumbien – und Experten zufolge ist klar, dass es eine nächste geben wird – schlagen die Forscher vor, die öffentliche Gesundheit strukturell zu stärken: durch eine solide Regierungsführung, stabile technische Teams und eine bessere Konnektivität. Sie fordern aber auch, die Schwächsten zu berücksichtigen: Ohne Unterstützungsnetzwerke, ohne Vertrauen in den Staat und ohne Mindestgarantien wird jede Strategie erneut zu kurz greifen.

Die Allianz zur Generierung von Beweisen zu Covid-19, seinen Reaktionen und gewonnenen Erkenntnissen für die Zeit nach der Pandemie und zukünftige Epidemien (Ágora) ist ein Forschungsprojekt, das von Wissenschaftlern mehrerer Universitäten geleitet und von Minciencias finanziert wird. Ziel ist es, Erkenntnisse zu gewinnen, die die Entscheidungsfindung im öffentlichen Gesundheitswesen unterstützen und wirksame Maßnahmen für zukünftige Gesundheitsnotfälle planen.

Die Ergebnisse der Agora Alliance werden zusammen mit wichtigen Erkenntnissen zur Reaktion auf die Pandemie und Lehren für die Zeit nach der Pandemie und zukünftige Epidemien am 25. Juli bei einer Veranstaltung an der Pontificia Universidad Javeriana vorgestellt, die auch online übertragen wird.

Umwelt- und Gesundheitsjournalist